社会主义民主的制度化建设

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  展开全部同志在党的十六大报告中谈到政治建设和政治体制改革时指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”从报告的进一步论述中可以看出,“社会主义政治文明”这个范畴这是对社会主义政治理论的一个深化,同时,也必然使我们对社会主义政治建设和政治体制改革的本质和任务有更深刻的认识。因此,我们应该深入研究社会主义政治文明的实质和基本要素。

  党的十六大报告中所提出的“政治文明”这个范畴,当然不是个新的范畴,因为,在此前,同志2001年1月10日在全国宣传部长会议上的讲话中,就已经明确地运用了这个范畴,并且做了界定,他说:“法治属于政治建设、属于政治文明。”在以后的文献中则进一步提出了社会主义政治文明的范畴。所以,要科学地认识政治文明,就必须正确理解“法治”的本质。

  什么是“法治”?“法治”是一个比较古老的概念。作为现代政治文明核心的法治,是有特定的含义的,同时,它也有一个形成的过程。各个时代的“法治”概念,人们赋予它的含义往往是不同的;而且,不同阶级的思想家和政治家,对“法治”的理解和运用也不同。

  现代意义上的“法治”(ruleoflaw)概念和法治思想,是由资产阶级在反封建的民主革命中提出的。资产阶级在民主革命中,明确提出了自己的法治主张:国家和统治者必须依据法律的规定行使职权,每个公民都同样受到法律的保护,任何个人、任何机构如果违法,都同样要受到法律的惩罚,在法律面前国家与个人是一律平等的。资产阶级建立了资本主义社会,把法治与民主结合起来,把这种法治思想主张用一种稳定的政治制度固定了下来。应当说,这是西方资本主义政治制度成熟的一个重要标志。

  这种情况说明,在西方思想体系中的法治是与资产阶级民主制度结合在一起的,所以,在这个意义上说,“法治”不仅是一种思想主张,而且也同时是一种政治制度,是一种政治制度中的体制状态,如果从统治方式上看,也可以说是一种国家状态。由此看来,现代意义上的“法治”是一种思想、理论,也是一种制度、体制,因此“法治”是思想与制度(包括体制)的统一。这就是说,我们既可以在思想观念的意义上运用“法治”的概念,也可以在制度体制的这个角度来运用“法治”的概念。这里顺便说一下,我们所说的“社会主义法治”这个概念,也是在这个意义上使用的。

  由于社会的进步,特别是民主政治的发展,“法治”概念的内涵和现代法治思想,也在不断丰富和发展着。著名的《牛津法律大辞典》对“法治”(ruleoflaw)这个概念做了这样的解释:”一个无比重要的、但未被定义、也不能随便就能定义的概念,它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其它机构都要服从某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性,如:正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念,它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”这部权威的法学辞典认为;“在任何法律制度中,法治的内容是:对立法权的限制;反对滥用行政权力的保护措施;获得法律的忠告、帮助和保护的大量的和平等的机会;对个人和团体各种权利和自由的正当保护:以及在法律面前人人平等。”[1](P790)

  现代意义上的法治,从本质上说是与人治相对立的概念。应当首先说明的是,我们在这里所使用的“人治”这个概念,完全是在否定的意义上理解的:而“法治”则是在肯定的意义上使用的概念。在治理社会和国家的问题上,究竟是实行法治还是实行人治,其根本区别是什么呢?那就是要看在进行重大决策的过程中,当着法律与领导者的个人意志发生矛盾的时候,最终是法律的权威高于个人的意志,还是个人的意志高于法律。在这样的情况下,所谓人治,就是在进行重大决策的过程中,领导者把个人的主观意志置于法律之上,国家的一切大事实际上是由领导者个人或少数人按照自己的主观意志来决定。

  社会主义的政治文明批判地继承了人类文明发展史上的优秀成果,同时正确地反映了社会主义制度的优越性,因而成为人类社会政治文明发展的一个新的历史阶段。那么,作为全面建设小康社会的重要目标,我国现阶段社会主义政治文明建设的基本要求是什么呢?这就是从我国社会的实际出发,尽快消除封建主义人治的影响,建设社会主义法治国家。这就是说,从人治走向法治,建设社会主义法治国家。

  中国经历了漫长的封建专制主义的统治,人治的政治传统是根深蒂固的。建国以来,虽然进行了一定规模的法制建设,进行了司法改革,制定了一部分法律法规,但是由于“左”倾错误思想的指导,党政不分、以党代政、以党代法,特别是到了期间,社会主义法制遭到了严重的破坏。在高度集权的人治下,出现了政治上野蛮,无序、混乱的社会状态,使经济、政治、文化等整个社会的各个方面,形成了一种实际上的无政府主义局面。这样,无政府主义与集权人治就构成了一种恶劣的因果关系。

  在这种高度集权的人治之下,由于法制废弛,社会主义民主遭到了极为严重的破坏,社会主义社会正常权力结构被严重毁坏,在社会主义民主遭到严重破坏,基本人权遭到践踏、正常权力结构体系遭到毁坏这样的状态下,还有什么政治文明可言呢?

  结束后,从党的十一届三中全会开始的拨乱反正,一个重大的历史任务,就是以马克思主义为指导,重建社会主义法制。这次有伟大历史意义的会议在总结建国以来,特别是在总结以来经验教训的基础上,对民主和法制问题进行了认真的讨论。在这次会议之前,即中共中央工作会议上,在他所作的《解放思想,实事求是,团结一致向前看》报告中,对民主法制建设问题,发表了极为重要的意见。十一届三中全会根据的这个讲话精神,在会议公报中第一次明确指出:

  “为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权。”同时还强调指出:“会议认为,国要有国法,党要有党规党法。”从会议公报对问题论述的明确深刻性,从这些论述所产生的深远影响来看,这的确说可以是当代中国社会从人治走向法治的伟大历史转折点。

  在十一届三中全会所开辟的政治体制改革的道路上,社会主义法制建设,由人治走向法治的问题,一直是占有重要地位的。在1986年9月关于政治体制改革问题的一次重要谈话中,曾经明确地提出:“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。”[2](P177)在这里,第一次提出了关于法治和人治的关系问题,这对于在政治体制改革中,进行法治意识的教育,建设社会主义法治国家,是有重大意义的。

  在现代政治文明的发展中,一个尖锐的问题,是如何正确解决政党(特别是执政党)与国家的关系问题。长期以来,在许多社会主义国家中,以党代政、以党代法的现象是普遍的。执政党的政治领导的国家化、行政化,实质是在实行人治。经过了的教训,后来又经过了各种各样的政治考验,使我们党下定了决心,必须实行法治,建设社会主义政治文明。那么,社会主义政治文明的的实质内容是什么呢?这就是十六大报告中指出的:“必须在坚持四项基本原则的前提下,继续积极稳妥地推进政治体制改革,扩大社会主义民主,健全社会主义法制,建设社会主义法治国家,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。”从关于社会主义政治文明实质的这个概括中可以看出,社会主义法治和以法治为基础的社会主义民主政治,这就是社会主义政治文明的基本要素。

  从人治转变为法治,这是人类社会政治文明发展的一个新的历史阶段。社会和国家在治理方式上的这个根本性的转变,是人类社会政治文明发展过程中一个质的飞跃。所以,法治,这是现代政治文明的核心和基本标志,因此也是社会主义政治文明的本质要求,而这个要求的实质内容,就是建设社会主义法治国家。党的十五大,根据对建国以来的经验教训总结,进行了系统而全面的概括,提出了“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法治,依法治国,建设社会主义法治国家”的伟大历史任务。党的十六大在理论上则进一步深化了这个战略方针的思想内容。

  现代政治文明的发展表明,作为一种思想和制度或体制的法治,它要发挥自己的特殊作用,就必须有它的实践形式。在我国社会中,这就是“依法治国”。什么是依法治国?党的十五大报告中指出:“依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业。管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”党的十五大对“依法治国”的这个概括,既是对“社会主义法治”基本要求的一个科学说明,也是对社会主义法治国家本质特征的深刻阐述。

  首先,是社会的法律意识和法律制度的重大变革。在社会主义的法治国家,各种机关、团体、政党和个人的政治行为,都必须以法律为最高准绳,都必须服从法律,实际上就是要服从人民的意志。这就否定了传统的“国家至上”,“政党至上”的观念。每个人都必须维护宪法和法律的尊严,坚持在法律面前人人平等,这就从根本上否定了任何组织和个人有超越于法律之上的特权。法律意识上的这个根本性的变革,是社会主义法治国家的重要标志。

  随着法治国家的建立,法律制度也必然产生根本性的变革,这主要是表现在整个社会法律机构的专门化,法律权力运行的相对独立性。正如我国宪法中所规定的,立法、司法、检察,都有专门的机构独立地行使其各种法律权力。立法权、审判权、检察权的行使,不受任何国家机关、政党、社会团体和个人的干涉。同时,宪法和法律具有相对的稳定性和连续性,除了国家立法机关之外,任何机构、任何个人都无权改变宪法和法律。没有不受法律制约的权力,任何权力的根据和来源都是宪法和法律,所以任何权力都必须服从宪法和法律。总之,在社会主义法治国家中,宪法和法律具有至高无上的权威。

  其次,是社会权力结构的进一步法治化。社会的权力结构状况,是该社会民主政治发展程度的一个基础性因素,因而也是该社会政治文明发展历史水平的一个重要标志。由于社会主义的法律体系的不断完善,使社会结构日益法治化,而这种法治化了的社会结构,就使各种不同权力主体的性质和地位。具有了确定的法律依据;各种权力主体之间的关系,有了明确的法律界限;各种权力主体之间的交往,有了正常的法律规范。这样,就形成了社会的经济权力主体、政治权力主体、国家法律权力主体和国家行政权力主体之间,建立在统一的法律关系基础上的、职能明确又互相制约的权力结构体系。

  随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入,国家和企业的关系、执政党与政府的关系、国家和政府的关系(法律机构与行政机构的关系)、社会与国家之间的关系(即企业、政党、社会团体与国家、政府之间的关系),等等都逐渐建立起了法律关系。

  再其次,是权力运行机制的法治化。依法治国,建设社会主义法治国家,在权力运行机制上所形成的根本变化,主要表现在由权力运行机制的人治性质转变为权力运行机制的法治化。权力运行机制的法治化,一个突出的表现,就是要求各种不同的权力主体依法独立地行使自己的权力。执政党对国家的政治领导权的行使,实质就是依法执政;经济部门即有法人地位的企业,要依法经营:政府的行政权力的行使,要依法行政;国家法律机关行使法律权力,如立法机构、审判机构、检察机构,同样也必须依法行使自己的不同性质的法律权力,这样,各种不同的权力主体在行使自己的权力的过程中,就排除了对权力正常运行的非法干扰。

  权力运行机制的法治化,另一个突出表现,就是各种权力主体在权力交往过程中,要有确定的法律权力中介。这实质上是任何的权力运行过程中,都要受通过法律权力中介而形成的不同权力之间的互相制约。一般来说,在完善的法治社会中,各种权力主体之间是没有直接的行政性质的隶属关系的,而且,没有特殊的情况,权力主体之间也不能直接行使权力。我们所说的党要依法执政,政府要依法行政,就包含了这个意思;同时,不同权力主体之间互相行使权力,必须成为一种法律行为,不能是直接的行政性行为。比如说,执政党要使自己的某些政策主张在社会和国家的治理中实行,那就必须把自己的这些政策主张提交立法机构,变为体现国家意志的法律、法令,由相应的国家机关去执行。这就是说,党作为一种社会政治组织,它不能直接向政府或企业发号施令。同样地,作为行政机关的政府,在一般情况下也不能直接向作为经济权力主体的企业发号施令。当然,法律机关对其他机构行使法律权力,也是如此,这就是说,法律机构的权力也不能超越于法律之上。实践证明,这对于清除各种特权现象,克服各种形式的腐败,是一种有力的法律制约机制。

  社会主义民主政治与社会主义法治,同样都是社会主义政治文明的基本要素。社会主义民主政治的完善,就是要形成有效的权力制约机制和权力监督机制,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化,即社会主义民主政治的法治化。那么,社会主义民主政治法治化的基本要求是什么呢?

  1980年8月18日曾经意味深长地说过:“我们今天再不健全社会主义制度,人们就会说,为什么资本主义制度所能解决的一些问题,社会主义制度反而不能解决呢?这种比较方法虽然不全面,但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制,同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘’的十年浩劫。这个教训是十分深刻的。”[3](p333)

  我们看到,在这里他特别强调了政治体制改革中的一个具有决定性意义的内容——制度改革,这里所说的“制度”,主要是指哪些方面的内容呢?从关于政治体制改革问题的讲话中,可以看出,他所讲的“制度”,主要是指“领导制度”、“组织制度”、“工作制度”,还包括“领导体制”、“管理体制”,等等:如果从广义上说,这里所说的“制度”,也包括社会主义根本制度中的一些环节。概括起来说,这里所说的制度改革的“制度”,实质上是指社会和国家的权力结构、权力秩序、权力运行机制。

  我们党和国家在政治体制改革的过程中,从我国的实际出发,在民主程序原则的建设方面,取得了明显的进展。这是走向民主制度化、法律化的重要步骤。关于这个问题,在总结经验教训的时候深刻地指出过:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”③(p146)这就是说,民主的制度化、法律化,这是克服国家管理和党的领导中的唯意志论弊端的根本途径。

  党的十六大报告中在谈到政治建设和政治体制改革的问题时,非常强调坚持和完善社会主义民主制度。这主要是指要健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的民主权利和自由,尊重和保障人权。这是社会主义政治文明水平不断提高的重要标志。

  一般来说,程序性原则,实质上就是对于进行某种事情在空间、时间上的规则性要求,以保证事情进行的有序性、规范性、稳定性和合法性。民主政治过程中的程序性原则,也是这一类性质的要求。程序本身是一些形式上的规定,或者说是形式上的民主,但是,民主政治过程中的程序性规定,对权力制约机制的实现,是不可缺少的必要环节。没有完善的程序的民主制度,是一种不完全的民主制度。

  民主政治过程具有严格的程序性,它标志着民主政治的发展,在向着制度化和法律化的现代水平前进。而民主政治过程的这种制度化、法律化,即民主政治的稳定的法律形式,对于保障实质性民主内容的实现,是不可缺少的条件。民主制度的程序性原则,是现代社会政治发展的客观要求,因而也是现代民主的一个基本特征。民主政治作为一种权力制约机制,它的作用首先体现在权力主体在其授权的过程中,能不能保证权力主体对被授予者权力的制约,这其中一个关键的环节,是看在授权的过程中,能不能严格遵循法定的授权程序。在现代民主政治中,选举本身是一种民主的授权形式,所以,由选举产生的权力机构的授权过程,也必须遵守严格的民主程序。授权程序,也是一种民主的权力制约机制。

  党的十六大报告中指出,必须加强对权力的制约和监督,为此就必须“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”实践证明,没有对权力的监督,不是完全的民主政治,或者说不是真正的民主政治。健全民主监督机制,要不断增加政务活动和组织干部工作的政治透明度。程序上的公开,是群众能够实现监督的前提;而政治透明度的增强,则是社会主义民主政治的一个基本要求,也是政治文明水平的一个重要标志。

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